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参与民主在法国

前言

« 参与民主 »一词最初出现在1960年代的一些美国政治学理论著作里, 当时的政治学家用它来指责代议民主的缺陷. 参与民主的问题自80年代后期起再此进入西方世界的视野,并逐渐成为政治学领域重要的研究对象. 不同文化背景下的国家对 « 参与民主 »各有表达, 昂格鲁撒克松国家讲协商民主, 而一些拉丁美洲国家和法国则讲参与民主[1]. 参与民主是一种民主政治参与模式,在这种民主政治参与模式下,普通公民以各种方式各种渠道参与公共政策讨论并进一步影响和参与公共决策[2].参与民主的出现不在于要取代代议民主, 它的主要目的在弥补代议民主的不足, 从整体上完善当代民主.

法国学者把公共参与在过程上分为三个阶段(Jacques Chevallier, 1999 ; Marc Gramberger, 2002.) [3][1]:

  1. 知情阶段. 自上而下它可以使选民代表而选民的期望有一个更好的了解,自下而上它帮助公民更多地了解决策的内容. 这是公民参与决策必须和必经阶段.但它并不能说明公众已拥有决策权.
  2. 咨询阶段. 在此阶段权力机关邀请公民表达意见建议, 利益被牵涉到的人借此机会可以使自己的声音得到传播. 但是权力机关有权决定听从与否选民的意见.
  3. 协商参与阶段. 也是共同决策阶段. 在此阶段可能会有真正的协商合作形成, 尤其是在有社会组织介入, 协商内容涉及政府授权一些社会集团组织进行地方公共项目建设的情况下[4].

参与民主在西方成为一个重要的研究主题已有30年左右的历史,但是在中国是近年来才逐渐有少数中国学者着手研究该问题.中国参与民主的研究进程和其它西方国家相比之下显得比较滞后.这篇文章就参与民主在西方兴起的历史背景,参与民主的现实意义,实施保证条件,其在法国的主要表现形式和存在的缺陷分别展开讨论,希望能在相关研究领域起到抛砖引玉的作用.

I. 参与民主在西方兴起的历史背景

参与民主自80年代以来成为西方社会的研究热点和重要的民主实践,是多种因素综合作用的结果, 参与民主在西方兴起的主要原由表现为以下一个方面 :

一. 代议民主危机

建立在投票原则上的传统的代议民主在西方国家确立后差不多一百多年的时间内一直被任为是现代民主的唯一的不可代替的模式. 但是自上个世纪初以来,代议民主的缺陷越来越受到学者和专家的关注. 一些学者任为, 代议民主至少有三个缺陷 :

  1. 选民被假设为理性的消费者, 他们能够准确判断候选人的宣传的施政计划 ;
  2. 候选人的参选行为被假设是超出个人利益的, 在他们意识深处公共利益占第一位 ;
  3. 代议民主实际上把公民政治权缩减到仅有的投票权[5]. 这样一来, 一旦公民选出他们的代表, 他们就没有其它权力参与公共政治, 在国家政治生活里变成了 « 被动公民 »(citoyen passif).

而就选民代表而言, 1980年代以来, 选民代表们的信任危机越来越严重. 这主要是因为 : 首先, 选民代表不能有效回应选民们的期待, 这一方面基于有些选民代表对公民事务漠不关心, 而另一方面则是由于选民代表们也无力掌控当下的社会情况 ; 其次,有关选民代表的贪污丑闻屡见不鲜,20019月的一份法国社会调查表明三分之二的法国人认为政治家们都是贪污成性.[6]

代议民主不能有效地解决选民们的问题,满足他们的愿望和要求, 公民渐渐对代议民主失去兴趣,自上个世纪60年代以来, 选民在大选期间的缺席或弃权率居高不下[7]. 代议制出现危机, 进一步导致建立在代议民主制基础上的现代西方政府的合法代表性危机. 为了保证其地位合法性, 政府需要改良现代民主以争取民众支持.

二. 建立公共政策的背景发生变化.

决策者们今天刻意走进普通公民, 与决策背景发生变化也有密切的联系. 在信息时代, 社会和市场变得越来越错综复杂,变化莫测难以捉摸, 而同时政府本身要适应社会的变化也要求也变得越来越复杂. 人们普遍呼吁责任政府, 呼吁政务公开和决策透明化,在这种情况下, 很明显,过去的政府单边决策模式已经不能适应情况的变化, 只有和公民,其它社会组织多边合作才能作出有效率的正确科学的决策[8].

三. 专家知识公信力危机

在传统的代议制框架下, 公共决策的原则为 : 公民把决策权力交给选民代表, 选民代表在专家和技术人员的帮助和建议下制订公共政策.[9]在社会变得越来越复杂的今天, 专家知识有时也会显出它的有限性, 就算是最好的专家, 在今天的社会也不一定能洞察到潜在和既有的社会问题并提出解决办法. 政府在执行那些缺乏科学保障的专家委员会的提议方案(例如专家们关于血液感染和疯牛病事件的解决方案)时显得越来越困难.而在信息科学技术高度发展的今天的普通公民, 未必就真的像一些政治家和专家眼里那么无知.有时他们完全有能力对公共行政提出独到的见解和有用的建议[10]. 也专家们必须和其他人合作以弥补他们的不足,同时消除专家知识公信力危机[11].

II. 参与民主的意义

参与民主最根本的目的在于分享决策权和决策责任[12], 但因为观察角度的差别, 人们的观点各有侧重,总结起来, 主要有以下几个方面 :

  1. 直接参与公共决策, 有助于普通公民的利益表达和利益维护. 在社会各方利益得到实现的情况下公共参与有助于以最小的投入实现最大的效益.
  2. 公共参与也可以视作公民意识教育方式.参与公共事务决策和管理, 实际上也是一种个人实现方式,在此过程中公民变得更为自信,个人能力也得到提高, 同时他们可以在和其他公民协商谈论的过程中了解其他人的利益追求和期望 ;
  3. 参与民主有利于把一些弱势群体和边缘群体推到政治和社会舞台上来,让更多的人了解和重视到他们的渴望和要求[13] ;
  4. 增强政府和选民代表合法性地位. 政府一直在努力寻找合法性危机出路,为了解决投票率不高,政党在民众中失去支持率,政府公信力不断下降的问题, 推行公共参与决策机制有助于普通公民认识理解评估决策程序并参与其中, 增强公共政策决策的透明化公开化,而同时因为决策是公共协商的结果,自然而然公共政策执行质量和效率就得到了保证.这样一来, 政府和选民代表的公信力自然就会上升, 其合法性得到保证[14].

III. 实施参与民主的保证条件

要保证参与民主的实现,就理论上讲,需要具备以下条件.(Fiorinon 1990) :

1. 要有一个能够保证普通公民直接参与决策并在决策程序中公民拥有自我表达能力的机制 ;

2. 一个保证决策权确实得到分享的机制 ;

3. 一个保证参与方能够面对面协商讨论的机制

4. 一个保证参与各方在相互平等的基础上协商讨论的机制.

IV. 法国参与民主的主要表现形式

公共参与在法国有多种表现形式, 主要可分为以下几类 :

, 地方公共事务方面的公共参与.

法国目前有两种民主参与制度帮助地方居民参与地方事务决策和管理.

1. 街区委员会.

« 街区委员会 »(conseil de quartier)在法国有悠久的历史. 1901年法令对于 « 街区委员会 »的性质有相应的规定 : 街区委员会为独立的协会组织, 职责在于有效组织管理其所属街区的居民生活[15]. 当时的 « 街区委员会 »主要是由一些民间组织发起的一种 « 自下而上 »的民间参与形式. 其作用也远远没有今天这么重要.

自上个世纪90年代以来, « 街区委员会 »一般以 « 自上而下 »的方式由政府发起和赞助成立. « 街区委员会 »的性质和作用也有了一个比较明确的确定 : « 街区委员会 »不是市镇政府的执行机构, 也不是国家机构的抗衡势力机构. 它的主要工作在于促进居民,民间组织, 小区内公司企业, 市政府和其它不同机构之间有关街区公共事务管理和建设的协商和研究. 街区委员会是一个完全中立的组织,不受政治,宗教,哲学因素影响[16].

« 街区委员会 »模式的启发下,其它帮助普通公众参与地方事务决策和管理的机构也陆续建立, 例如 « 市青少年理事会 »(conseils municipaux d’enfants ou de jeunes), « 外国居民理事会 »(conseils de résidents étrangers), « 圣贤理事会 »(conseils de sage), « 民间机构咨询委员会 »(comités consultatifs d’association), « 地市间互动理事会 »(conseils minicipaux interactifs) ; « 网上论坛 » (forums de discussion internet)[17].

  1. 地方公投. (Référendum local)

一种针对某一问题或某一法令条款通过选民投票的形式以征求其意见的民主执行方式. 法国 « 宪法 » 规定 : 凡涉及某项法律的颁布或者某个协定的批准(ART. 11), 再或者是修改宪法(ART. 89)有关的,可以进行全国范围内的公投 ; 宪法第72-1条规定,有关地方公共事务的决定也可以以地方公投的方式征求相应公民的意见.

地方公投是一种由地方议事会(大区议事会,省议事会活市议事会)决定的, 在公投内容涉及其职责范围内的一种地方民主参与形式,目的在于征求选民对有关地方公共事务的某一条文或决定的意见.

2003328日的法国宪法第一次对地方决策型公投作出法律规定. 200381日的组织法对其运作则做了相关规定. 到某前为止,只有市镇一级才有权进行地方公投, 也就是说对有关市镇一级公共利益的政府决定进行投票,但是这也不过是咨询性质的, 市议事会不一定要听从投票结果做决定. 到目前为止, 全法国,包括一些具有特殊法律地位的地区和海外省,都可以组织带有 « 决策意义 »的地方公投.

法国地方公投发起人局限性于地方议会或其议员, 普通公民目前没有权力发起地方公投. 投票日期由地方议事会决定. 在需要由投票决定的条文送交至 « 国家代表人 »(如省长)的两个月内公投不得进行 ; 地方公投不得在地方政府, 立法机关, 国会, 欧盟机关,总统等换届选举时期内进行 ; 在由总统决定的全国公投时期内,地方公投也不应该举行. 有关公投的事项必须公布于众[18].

只有在该地居住拥有选民资格的公民才有权力在公投时进行投票, 欧盟国家的公民也可以参与投票. 通常在以下两种情况下公投决定可以通过 :

1. 至少一半以上的登记选民有参加投票

2. 大多数同意通过.

, 建设规划和环境保护方面的公共参与.

1. 公众调查(enquête publique) .

为了保护建设工程中被征用的法人物权,1810年法国政府颁布公共调查法令,公共调查法在随后的一百多年里几经修改和完善.1983 « 公共调查民主化和环境保护法 »使公共调查成为一种知情和收集公众意见的国家制度[19].

公共调查是一种邀请社会公众(居民, 社会组织, 经济界人士或普通公民)对正在准备并已公布于众的国家,集体,私人项目规划提出意见建议的公共协商制度.任何工程项目,公共或私人性质,凡是潜在有对其实施范围内的环境造成危害可能性的,在实施之前都应该开展公共调查. 公共调查信息对一切公众开放,不受任何限制. 公共调查有利于知情相关人员, 保证其合法物权不受侵害, 有利于公共协商对话[20].

公共调查一般为期一到两个月,调查员由省长或行政法庭厅长任命.公共调查员根据省政府的一个委员会每年提供的名单选取, 目前这个调查员候选名单一般由工程师, 建筑师, 警察局长, 教师, 农业工作者, 将要退休的地方公务员等构成.在公共调查开展时期,公共调查员要召开各种交流咨询会议,接待公众来信来访,倾听公众意见建议. 调查员在调查结束后一个月内提供调查报告, 报告结论将作为决策的主要参考[21].

2. « 公共辩论会 »(débat public)

鉴于 近年来因为一些项目规划建设(高压线建设, 高速铁路和高速公路建设)而引起的矛盾和问题越来越多, 公共机关开始采用 « 公共辩论会 »(débat public)的形式来预测和校正潜在或既存的冲突[22].

最早的关于 « 公共辩论会 »的法律规定是199522日颁布的 « Barnier », 该法规定在涉及环境保护问题上应该召开公共辩论会来征求社会各方意见.

«Barnier »有关 « 公共辩论会 »的决定在2002227日被« 就近民主法 »相应修改, 20021022日的新法规第2002-2175条则规定了 « 公共辩论会 »的组织实施办法.

召开 « 公共辩论会 »的目的是在一项新的公共政策未最终完全确立和执行之前, 最大可能地征求可能会被新政策触及到的社会各方意见(业主, 国家机关, 选民代表, 民间组织, 专家, 沿河居民, 一般大众等等)[23].


国家辩论会组织委员会负责组织公共辩论会. 它由地方选民代表, 法官, 合法民间环保组织代表, 消费者代表, 公共服务受众代表和一些相应专家组成. 如果国家辩论会组织委员会决定要组织一次公共辩论会, 它可以授权某一专门公共辩论会委员会来组织这次辩论会, 和国家辩论会组织委员会一样,这样的专门的辩论委员会也是个中立机构,不依附于其它机关. 专门辩论委员会负责组织辩论会, 保证会议的顺利高效开展. 为了确保任务的顺利完成, 委员会需要组织一系列的配套工作, 比如派发文件, 发放和会议相关的知情信件, 联络媒体, 组织公共会议, 建立相应网站等等

辩论会的主题应当涉及规划项目或国家公共设施建设的作用, 目的和特征,辩论会 潜在要回答的问题可能是 : 项目做何之用 ? 如果不实施这个项目可能会引起什么样的潜在后果 ? 除该规划外,有没有其它替代方案 ? 该规划对环境, 健康, 工作和地方经济会带来什么样的影响 ? 为期多长 ? 项目在何地实施[24] ?

公共辩论会需要遵守公平, 论证和客观透明三项基本原则. 所有的辩论会在辩论会委员会主席的指导下进行. 一般情况下时间最长的辩论会持续四个月, 在必要的情况下,经专门辩论委员会提议, 全国辩论会组织委员会可以征求相关专家的补充意见, 此时辩论会可以在原有基础上再延长两个月. 辩论会结束后, 国家辩论会组织委员会将在两个月之内出版辩论会总结报告. 项目负责人则有三个月的时间向相关各界公布他的项目修改方案.

. 从外国引进的比较独特的一些公民参与形式

1. « 公民法官»(jury de citoyens). 发源于70年代的德国 ;

2. « 共识会议 »(conférence de consensus). 80年代起在丹麦被广泛采用,主要用于公共卫生方面的公众参与 ;

3. « 民意协商 »(sondage délibératif).

这三种公众参与形式在程序和目的上基本相同, « 公民法官 »为例 :

1970年代,德国社会学家Peter Dienel 推行一种让普通公民参与城市规划的实验, Peter Dienel 实验的启发, « 公民法官 »应运而生, 人们在地方公共事务决策中开始采用这种公共参与形式, « 公民法官 »(citizens’ jury) 一词首先由在80年代由美国政治学家Ned Crosby使用的.

« 公民法官 »的运作方式各地各有特点,但是他们也有一些共同特征[25] :

§ 为了确保会议的效率性, 参与法官人数有限,一般在10几个人到20几个不等.

§ 代表法官在被即将议论的公共事务牵涉到的公民中通过抽签的形式确定.

§ 法官不受职业和家庭出身限制, 相应机关对他们的参与活动会进行一定报酬.

§ 法官的自愿参与公共议事(对于拒绝参与的不得进行惩罚)

§ « 公民法官 »大会召开前, 有一个准备程序, 这个准备程序有时比较简单, 一般是这些法官要阅读与将要进行协商的事务有关的总结材料,但一般情况下, 在大会召开之前,都要有一个在专家和一些持其它意见的协会组织代表的辩论会.

§ 会议一般为期24.

这些是到目前为止比较有效的公众参与决策形式. 但其经费支出比较大. ‘法官津贴, 培训的支付, 组织会前的辩论会, 都需要一定的资金. 比如在法国邻国西班牙, ‘法官人数一般比较庞大, 50法官需要支付5000欧元, 300法官则要花费有关单位100 000欧元. 一般说来, 决策型的 « 公民法官 »大会要比 咨询型的 « 公民法官 »大会耗资低[26].

V. 参与民主的缺陷

参与民主在许多国家固然作为制度确立下来, 但在现实中各地执行情况不一, 并且参与民主有变成简单的政治口号和政治家借其粉饰自己的政治主张以赢得民众支持率的趋势.

参与民主鼓励普通公民参与到日常政治生活中起, 鼓励个体和群体,群体和社会相互沟通往来, 有助于社会融合和民主化建设. 但是参与民主本身也受到很多批评.

1. 实际上,就算所有的居民都被邀请参与公共决策,但是只有很少的一部分人才会行动起来和参与其中, 而这些参与者通常情况下比其他人更有组织性和政治经验. 就算所有人都参与公共决策协商, 一些不平等现象总会出现[27].因为无论是在什么社会, 什么范围内的公共参与, 它总要面对一种现实情况, 社会各阶层总是有所差别,而总是有些社会群体处于弱势地位, 在公共协商对话中他们的意见和诉求不能得到重视. 一个普遍的现象是年轻人, 平民阶层, 外国人的公共参与严重不足. 另外,无论什么样的参与方式, 总有一种可能 :一些公共参与的组织者和一些地方名望可能借助他们在社会地位, 从事职业, 个人政治生涯的优势而操纵公共参与决策过程[28].

2. 对于另外一些人来说, 建立公众参与决策程序,尽可能地使普通公民参与到公共决策中去, 在某种程度上意味着模糊决策者身份, 甚至有可能建立不起来有效的决策. 最终导致公共权力弱化[29].

3. 而在法国参与民主研究专家Loïc Blondiaux看来, 在实践中参与和决策实际上是脱节的. 今天,很多重要的决策并不时在街区, 市镇进行, 尽管街区里开展公共参与,但是现实中真正的决策过程是在其它地方进行的. 结果是有地方参与而无地方决策[30].

4.最后一点,也是一个普遍性的问题 : 对普通公民参与决策能力的质疑. 相对与那些职业政治家, 技术专家来说, 普通公民从政治素质和专业知识方面上讲处于劣势. 因为这些局限有时侯他们不能够立即准确理解专家方案, 也不能理性地表达自己的诉求和期望. 政府授权这些公民参与公共决策, 实际上就是说承认普通公民的意见和观点和政府专家的意见方案处于同等地位,应当同等对待和处理. 而因为公民提议的不专业性,随意性和非理性, 必然需要政府及专家和公民的多次协商和讨论从而影响到公共决策的效率[31].

总结

尽管参与民主在西方只有30年的历史,目前还只是被当作代议民主的一种补充和辅助形式, 并且在实践过程中对参与民主还存在着种种缺陷和不足, 但是作为一种新的民主模式, 参与民主的历史意义不可估量. 它不但将深深改变了传统代议制民主条件下政府,选民代表和一般普通公民的关系, « 被动公民 »变成 « 主动公民 »,并且参与民主将深深修改现代公共行政模式[32],对行政民主化进程, 政府善治(Good governance)建设,将有极大的积极推动作用.

史春玉


[3] Loïc Blondiaux则把公共参与分为四个阶段,详情请参考Loïc Blondiaux, « Le nouvelle esprit de la démocratie », Editions Seuil, 2008,

[4] Jaques Chevallier, « La démocratie locale », Editions PUF, 1999, p410 .

[5] Maurice Blanc, « La démocratie locale », Editions PUF, 1999, P. 188

[6] Jaques Chevallier, « L’Etat post-moderne », L. G. D. J. 2è édition, 2004 , pp. 141-142

[7] 1979年到2001年以来,法国大选时平均弃权率达到23.9%.http://www.scienceshumaines.com/index.php?lg=fr&id_article=13720, 查询时间, 200875

[8] Marc Gramberger, « Des citoyens partenaires », Editions l’OCDE, 2002, pp. 20-21

[9] Maurice Blanc, « La démocratie locale », Editions PUF, 1999,P187

[10] Loïc Blondiaux, « Le nouvelle esprit de la démocratie », Editions Seuil, 2008, p26

[11] Séminaire Partecipando Bordeaux 17-19 mars 2005, « La participation pour qui ? pour quoi ? »

[12] Patrick d’Aquino , « powerment et participation – comment mieux cadrer les effets possibles des démarches participatives ? », http://selection-participative.cirad.fr/productions/documentation/autres_publications/empowerment_et_participation, 查询日期, 200878

[13] Rapport du Conseil de l’Europe : « La participation des citoyens à la vie publique locale », 2000, pp5-6.

[14] Marc Gramberger, « Des citoyens partenaires », Editions l’OCDE, 2002,pp19-22.

[16] 同注释15

[17] Loïc Blondiaux, « L’idée de démocratie participative : enjeux, impensés et questions récurrentes », conférence prononcée à l’Université du Québec à Montréal le jeudi le 11 novembre 2004

[22] 同注释17

[24] 同注释23

[26] 同注释25

[27] Maurice Blanc, « La démocratie locale », Editions PUF, 1999, P. 188

[28] Patrick d’Aquino , Empowerment et participation – comment mieux cadrer les effets possibles des démarches participatives ?

[30] Loïc Blondiaux, « L’idée de démocratie participative : enjeux, impensés et questions récurrentes », conférence prononcée à l’Université du Québec à Montréal le jeudi le 11 novembre 2004

[31] 同注释30

[32] Jaques Chevallier, « L’Etat post-moderne », L. G. D. J. 2è édition,2004, P171

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